Wartość usług wodociągowych. Część 1

Istota problemu

Usługi wodociągowe rozumiane są powszechnie jako zaopatrzenie w wodę do picia oraz odbiór ścieków w celu ich oczyszczenia. Zaspokajają podstawowe potrzeby ludzkie, a tym samym mają istotną wartość dla zdrowia społeczeństwa. Ze względu na rozbudowaną infrastrukturę są bardzo kapitałochłonne i narażone na działanie czynników zewnętrznych. Oparcie na zasadzie pełnego zwrotu kosztów, która powinna być podstawą działalności wodociągów, jest niezbędne, ale bardzo trudne. Należy więc znaleźć delikatną równowagę między misją zapewnienia wysokiej jakości usług wodociągowych poprawiających zdrowie publiczne ludności a potrzebą utrzymania odpowiedniego poziomu finansowania tych usług. Biorąc pod uwagę publiczny i monopolistyczny charakter usług wodociągowych, ważne jest, aby pozwolić zainteresowanym stronom zrozumieć rolę i obowiązki przedsiębiorstw wod-kan, aby mieć właściwe przesłanie do decydentów, aby uzyskać zrozumienie ze strony konsumentów. Spotykaliśmy się ostatnio na szczeblu Unii Europejskiej z apelami o bezpłatny dostęp do usług (np. inicjatywa „Prawo do wody”), podczas gdy inni apelowali o wyższą cenę wody po to, aby zrealizować inwestycje i zmusić konsumentów do jej oszczędzania. Dlatego, ramach federacji EurEau[1] dostrzegamy konieczność analizy problemu wartości usług wodociągowych (value of water services), po to, aby dostarczać argumentów przedsiębiorstwom wod-kan. Należy bowiem mieć konkretne i realistyczne przesłanie w odpowiedzi na zagrożenia, które mogą zakłócić delikatną równowagę między kosztami usług a przystępnością cenową. Ponadto trzeba pomóc konsumentom zrozumieć czym jest sektor usług wodociągowych, jakie są jego główne cele, jak jest zorganizowany, finansowany i spełnia swoje cele oraz jak się rozwija pod wpływem nowych okoliczności, takich jak zmiany klimatyczne, pojawiające się zanieczyszczenia, nowe wymogi prawne, wyższe oczekiwania otoczenia. Ważne jest, aby analizować możliwości i zagrożenia ewolucji usług w UE, ale także pracować nad strategią komunikacyjną, odpowiedzieć na pytanie jak zaangażować klientów, aby mieć ich po swojej stronie? Woda ma przecież wartość społeczną, wynikająca z jej wagi dla życia ludzi i środowiska naturalnego.

Unijne fundamenty ochrony środowiska wodnego

Podstawowym aktem prawnym związanym z gospodarką wodną (w tym zaopatrzeniem w wodę do picia oraz odbiorem ścieków), jest Ramowa Dyrektywa Wodna[2]. Jej zapisy w dużej mierze wynikają z prawa pierwotnego, którym są unijne traktaty.

Pierwsze zdanie dyrektywy powołuje się na Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską[3]. To bardzo ważny dokument wprowadzający podstawowe zasady europejskiej polityki środowiskowej. Został zastąpiony Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej[4], jednak zapisy określające fundamenty ochrony środowiska pozostały niezmienione:

Artykuł 11 ToFUE stanowi: Przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę̨ wymogi ochrony środowiska.

Art.191 podkreśla istotę ochrony środowiska, z którą polityka UE, podobnie jak z dbałością o ludzkie zdrowie, musi być zawsze zgodna. Ust. 2 artykułu 191 jest w zasadzie podstawą, zasadą, na której powinny się opierać wszystkie działania związane z ochroną środowiska: Polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie „zanieczyszczający płaci”.

Zasada ostrożności oraz zasada kontroli u źródła to podstawowe narzędzia również dla sektora zaopatrzenia w wodę. Dużo łatwiej jest kontrolować zanieczyszczenia przemysłowe czy rolnicze, jeśli można zabronić stosowania substancji szczególnie szkodliwych (zasada ostrożności – zakaz stosowania niektórych środków biobójczych), a jeśli już jest to konieczne. – kontrolować miejsca zrzutu (np. monitoring oczyszczalni ścieków). 

Unijna legislacja związana z gospodarką wodną i ochroną wód zawiera kilka podstawowych filarów. Są to:

1. Ogólne podstawy zawierające zarządzanie ryzykiem powodziowym, zapobieganie suszom i niedoborom wody, oczyszczanie ścieków komunalnych, dbałość o jakość wód (Ramowa Dyrektywa Wodna).
2. Zaspokajanie potrzeb grup użytkowników wód (dyrektywa kąpieliskowa, usuwanie fluoru z wód mineralnych, dyrektywa dotycząca wody do picia).
3. Wody morskie uwzględniając odpowiedzialność cywilną za szkody spowodowane zanieczyszczeniem, strategię dla środowiska morskiego, zanieczyszczenia ze statków i instalacji gazowych, Ochrona morza i łańcucha żywnościowego przed wpływem związków cynoorganicznych, plastiku jednorazowego użytku.
4. Wody regionalne uwzględniając konwencje regionalne i strategie na rzecz mórz: Konwencja helsińska o ochronie Morza Bałtyckiego, Konwencja barcelońska o ochronie Morza Śródziemnego, Konwencja helsińska: przeciwdziałanie zanieczyszczeniom cieków i jezior międzynarodowych, Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Północno-Wschodniego Atlantyku, konwencja o ochronie Renu, Protokół morski pomagający chronić Morze Śródziemne przed zanieczyszczeniami.
5. Zrzut substancji uwzględniający ochronę wód przez zanieczyszczeniem azotanami pochodzenia rolniczego, Konwencję Sztokholmska dotycząca zanieczyszczeń chemicznych, jakościowe standardy środowiskowe, bezpieczniejsze detergenty, emisje przemysłowe, ochronę wód podziemnych, kwestia substancji promieniotwórczych w wodzie przeznaczonej do spożycia przez ludzi

Ramowa Dyrektywa Wodna

W 2000 roku została przyjęta dyrektywa, której podstawowym celem jest wymuszenie jakościowej i ilościowej odbudowy zasobów wodnych UE. Jest to więc wyzwanie nie tylko ochrony tego, co mamy, ale odbudowa tego, co straciliśmy z winy rozwoju cywilizacji.

W kontekście wartości wody należy mieć na uwadze zapis w preambule: Woda nie jest produktem handlowym takim jak każdy inny, ale raczej dziedzictwem, które musi być chronione, bronione i traktowane jako takie. Jednak zaopatrzenie w wodę jest usługą interesu ogólnego. Dyrektywa powołuje się na komunikat Komisji Europejskiej w sprawie usług interesu publicznego[5], które są kluczowym elementem europejskiego modelu społeczeństwa. Władze lokalne mają obowiązek je odpowiednio zorganizować, a instytucje unijne czuwają nad tym, aby pod względem jakości i cen jak najlepiej spełniały potrzeby obywateli. Usługi wodne, które powinny obejmować zakresem szerszy rodzaj działalności niż tylko wodociągi i kanalizację, mają w dyrektywie niestety dość ograniczoną definicję obejmując głównie zaopatrzenie w wodę oraz odbiór i oczyszczanie ścieków.

Usługi wodne są usługami świadczonymi w interesie w ogólnym, zgodnie z protokołem 26 Traktatu o Funkcjonowaniu UE. Określa on wspólne wartości jakimi należy się kierować, podkreślając, że kraje muszą dbać o wysoki poziom jakości, bezpieczeństwa i przystępności cenowej, równe traktowanie oraz propa­gowanie powszechnego dostępu i praw odbiorców.

Mamy więc wodę jako dobro wyjątkowe, które należy się każdemu człowiekowi, ale z drugiej strony mamy usługi wodociągowe wymagające finansowania, konkurencję o dostęp do wody i odpowiedzialność za losy przyszłych pokoleń. Dlatego RDW podkreśla konieczność racjonalnego korzystania z wód opartego na ochronie zasobów naturalnych, w imię zrównoważonego i sprawiedliwego korzystania z zasobów naturalnych.

Ponadto dyrektywa wprowadza zarządzanie zlewniowe, bilansowanie kosztów i korzyści oraz celów środowiskowych dla dorzeczy i obszarów dorzeczy[6], a nie dla poszczególnych miast czy regionów. Podstawową jednostką podlegająca kontroli ilościowej i jakościowej są części wód.

Z punktu widzenia wartości wody i usług wodociągowych istotna jest analiza ekonomiczna wspomniana w art.5. Z kolei art.9 narzuca obowiązek zwrotu kosztów za usługi wodne. Co ważne należy tu uwzględnić nie tylko koszty techniczne (materiałowe), ale także ekologiczne, społeczne, warunki geograficzne, klimatyczne. Zasada „zanieczyszczający płaci” jest nadrzędna.

Ponadto istotny jest art. 7 traktujący części wód wykorzystywane do poboru wody do spożycia w szczególny sposób. Muszą być monitorowane, ich stan poprawiany tak, aby można było redukować poziom uzdatniania. Jest to oczywiście zapis zasadny, ale niestety w Polsce nierealny. Przedsiębiorstwa inwestują w technologie, raczej je rozbudowując ze względu na nowe wyzwania niż mogą w jakikolwiek sposób je redukować.

Art.19 RDW zobowiązuje KE do przeglądu dyrektywy w ciągu 19 lat. Dlatego w ramach tzw. kontroli sprawności (fitness check)[7] Komisja opublikowała niedawno pierwsze wnioski. Trwa debata na temat dalszych kroków, szczególnie odpowiedzi na pytanie, czy dyrektywa powinna podlegać ewaluacji i zmianie. Jest to bardzo istotne, gdyż wiadomo, że nie zostanie wdrożona w zaplanowanym terminie (osiągnięcie dobrego stanu wszystkich wód najpóźniej do 2027 roku). Jej zmiana niesie ryzyko osłabienia wymagań (zagrożenie dla środowiska), jej utrzymanie w niezmienionym tekście spowoduje uruchomienie kar dla krajów członkowskich. Zgodnie z dyrektywą muszą one być „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.

Federacja EurEau zareagowała na wynik kontroli sprawności wieloma analizami[8]. EurEau podkreśla, że w sprawozdaniu z oceny stwierdza się, że od czasu wprowadzenia Ramowej Dyrektywy Wodnej stale zwalcza się zanieczyszczenia transgraniczne, mimo, że postępy są powolne. Doświadczenie podmiotów świadczących usługi wodociągowe pokazuje, że jakość części wód jest nadal przedmiotem troski w całej Europie. Należy jednak usprawnić zarządzanie, aby uniknąć przenoszenia zanieczyszczeń z jednego regionu do drugiego. Federacja podkreśla, że w świetle skutków zmian klimatu należy również dokładnie rozważyć dostępność zasobów wodnych. Koordynacja z innymi przepisami sektorowymi została określona jako kluczowy punkt poprawy. Stan chemiczny rzek w całej Europie poprawił się od czasu wdrożenia Ramowej Dyrektywy Wodnej. Należy jednak lepiej zająć się monitorowaniem substancji (w tym pestycydów i zanieczyszczeń wzbudzających obawy), pod względem ilości, jakości i dostępności danych w celu ochrony zasobów wody pitnej. W ramach Europejskiego Zielonego Ładu[9] czekamy na konkretne inicjatywy, które będą dotyczyć kontroli zanieczyszczeń u źródła, a nie tylko na „końcu rury”. Środki kontroli źródeł, w szczególności mające na celu zmniejszenie emisji z produktów konsumenckich, mogą odegrać ważną rolę na drodze do stworzenia zarówno nietoksycznego środowiska, jak i gospodarki o obiegu zamkniętym. Podzielamy ocenę brakujących działań mogących doprowadzić do rozwiązania problemu wdrażania zasady „zanieczyszczający płaci”, kontroli pochodzenia i ostrożności we wszystkich sektorach. Polityka cenowa dotycząca wody powinna być realizowana zgodnie z zasadą zwrotu kosztów, zapisaną w art. 9 RDW i odnoszącą się do gospodarstw domowych, rolnictwa i przemysłu jako użytkowników wody. Ponadto zasada „zanieczyszczający płaci”; powinna być w pełni stosowana za pomocą zrównoważonych instrumentów finansowych, takich jak rozszerzona odpowiedzialność producenta.

EurEau żałuje, że w ocenie RDW nie położono nacisku na funkcjonowanie i wdrażanie art. 7 dotyczącego niepogarszania jakości części wód wykorzystywanych do poboru wody pitnej oraz obniżenia poziomu oczyszczania wymaganego przy produkcji tej wody. Federacja wyraziła także rozczarowanie, że w ocenie brakuje głębszej analizy skutków orzeczenia dotyczącego rzeki Wezery wydanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości[10]. Stosowanie klauzul dotyczących pogorszenia jakości określonych w art. 4 ust. 1 RDW oraz klauzul wyłączających, określonych w art. 4 (ust. 4-7) prowadzi do niepewności prawnej zarówno po stronie operatora, jak i organów regulacyjnych.

Plan ochrony zasobów wodnych UE[11],

Dokument ten został w 2012 roku opublikowany przez Dyrekcję Generalną ds. Środowiska Komisji Europejskiej. Późniejsze opracowanie w formie publikacji informującej o Planie [12] rozpoczyna się cytatem Marqa de Villiers: „Problem z wodą polega na tym, że jej wytwarzanie już się skończyło”[13].

Celem Planu ochrony zasobów wodnych Europy jest usunięcie przeszkód, które utrudniają̨ działania na rzecz ochrony zasobów wodnych Europy. KE wskazuje słaby stan wdrażania Ramowej Dyrektywy Wodnej i konieczność podjęcia zdecydowanych działań na rzecz ochrony wód. Wskazuje także na aspekt finansowy, niezwykle istotny w dążeniu do zrównoważonego korzystania z zasobów. Gospodarowanie wodą porównuje do zarządzania budżetem: trzeba policzyć posiadane środki zanim określi się metodę ich wydatkowania. Należy więc wiedzieć, jaka ilość wody jest dostępna,

aby rozdzielić ją w zrównoważony sposób, w tym pozostawić odpowiednią ilość środowisku. KE stwierdza, że takiego bilansu i wiedzy brakuje. W dodatku w ustalaniu cen wody nie uwzględnia się w odpowiedni sposób kosztów środowiskowych. UE chce wprowadzić wspólną metodykę obliczania zwrotu kosztów, która uwzględniałaby zasadę „zanieczyszczający płaci”. Woda powinna być elementem wszystkich obszarów kształtowania polityki UE.

Plan powołuje się między innymi na art. 9 dyrektywy tłumacząc, że systemy opłat stanową ważne narzędzie edukacyjne dla konsumentów i łączą korzyści środowiskowe z ekonomicznymi, jednocześnie wspierając innowacyjność́. Bardzo ważnym narzędziem wspierającym musi być opomiarowanie. Dziś już możemy powiedzieć, że aspekt ten znalazł odzwierciedlenie w zmienionej dyrektywie w sprawie jakości wody do picia, która także będzie przedmiotem analiz. Plan powołuje się na komunikat dotyczący niedoboru wody i susz[14], w którym stwierdzono niedostateczne wdrożenie zasady „użytkownik płaci”.  Jej wprowadzenie zapobiegłoby stratom lub marnowaniu wody, zapewniając tym samym dostępność dla niezbędnych zastosowań w całej Europie. Komunikat był opublikowany w 2007 roku. Od tego czasu skuteczniej realizuje się te zasadę w wodociągach, niestety poważne luki związane są z rolnictwem. Komisja to zauważa, w kontekście niedoborów wody dużo uwagi poświęca nielegalnym ujęciom, konieczności uporządkowania poboru (szczególnie z ujęć podziemnych), przez rolnictwo.

W 2011 roku ukazał się Plan działania na rzecz zasobooszczędnej Europy[15], w którym KE zobowiązuje się do zaproponowania narzędzi zmuszających do oszczędności wody. Cel ten (przynajmniej częściowo), udało się osiągnąć dopiero niedawno poprzez nowe zapisy w zmienionej dyrektywie w sprawie jakości wody do spożycia, wskazujące na konieczność oszacowania wycieków oraz poprzez projekt rozporządzenia w sprawie ponownego wykorzystania wody ograniczając się do odzysku wody ze ścieków na cele rolnicze[16]. Patrząc więc na ostatnie dokumenty potwierdza się teza, że planowanie jest dużo łatwiejsze niż wdrażanie. Niemal dekada opóźnienia w realizacji narzędzi legislacyjnych to niestety bardzo dużo, jeśli spojrzymy na gwałtowne zmiany klimatu, wzrost populacji, rosnącą liczbę nowych zanieczyszczeń.

Plan ochrony zasobów wodnych UE podkreśla istotną rolę tzw. rachunków wody (water accounts), na szczeblu dorzeczy i zlewni cząstkowych. To ważny element bilansowania zasobów. Myślę, że w późniejszym terminie powinien być bazą do określania hierarchii poboru wody w przypadku jej niedoborów. Taką hierarchię niektóre kraje już wprowadziły. Na przykład według danych prezentowanych podczas spotkań EurEau niedobory wody coraz mocniej dotykają Holandię.  W 2018 roku Minister Infrastruktury i Gospodarki Wodnej zaproponowała strukturę składającą się z kilku szczebli rządowych i odpowiednich interesariuszy, mającą na celu przełożenie zdobytych doświadczeń na zalecenia polityczne, tak aby Holandia była dobrze przygotowana na następne, prognozowane jako suche lata.  Podjęto także szczegółowe przedsięwzięcia, między innymi wyjaśnienie hierarchicznego systemu klasyfikacji wód powierzchniowych. Planuje się opracowanie podręcznika oraz mapy lokalizującej wrażliwe przyrodniczo miejsca. Prowincje mają już uprawnienia do ustanowienia lokalnego systemu rankingu hierarchii wodnej. Ponadto polityka dotycząca poboru wody jest uwzględniona w krajowej strategii zaopatrzenia w wodę pitną w Holandii. Podstawowym zaleceniem jest konieczność dążenia do maksymalizacji retencji i infiltracji wody do gruntu. Istotnym problemem jest miejscowe zasolenie wód przeznaczonych do poboru. Ten aspekt trzeba także rozpatrzyć pod względem wartości wody i kosztów ponoszonych z powodu jej niedoboru.

Unijny Plan ochrony zasobów wodnych wskazuje na konieczność redukcji zużycia wody przez rolnictwo, finansowania Wspólnej Polityki Rolnej w celu zwiększenia efektywności irygacji. Niestety do dziś te mechanizmy są nieskuteczne. Komisja podkreśla, że handel wodą jest kluczowy w ograniczaniu deficytów wody, szczególnie w granicach dorzeczy.

Istotne jest podkreślenie wagi narzędzi finansowych i efektywności korzystania z wód. Ważnym elementem jest ustalanie cen wody w oparciu o pomiary objętościowe. KE zobowiązała się w Planie do egzekwowania wymogów i poprawy zapisów w ramach prac Wspólnej Strategii Wdrażania na potrzeby właściwego zwrotu kosztów obejmującego koszty środowiskowe.

Analiza podstawowych aktów prawnych i komunikatów instytucji unijnych wskazuje na to, że zrównoważona gospodarka wodna jest istotnym czynnikiem poprawnego funkcjonowania Unii Europejskiej. Nie ma także wątpliwości co do tego, że woda nie może być dostępna za darmo. W dodatku presja antropogeniczna jest tak olbrzymia, że utrzymanie gospodarki wodnej będzie zapewne kosztować coraz więcej. Na szczęście kwestia ochrony wód jest obecna w kalendarzu działań Komisji Europejskiej i pozostałych instytucji.

W kolejnych częściach cyklu artykułów zajmę się więc dyrektywami ściślej regulującymi usługi wod-kan, przez co wpływającymi na koszty tych usług.

[1] www.eureau.org

[2] Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej. Dz.U.UE z 22.12.2000r. L 327.1 z późniejszymi zmianami.

[3] wersje skonsolidowane: Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Dz.U.UE z 29.12.2006r. C 321 E/1

[4] Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dz. U. UE z 26.10.2012r. C 326/47

[5] Komunikat Komisji: Usługi użyteczności publicznej w Europie. Dz.U.UE z 19.01.2001r. C 17/04

[6] Definicje zawarte są w art.2 Ramowej Dyrektywy Wodnej (2000/60/WE)

[7] Więcej informacji o wynikach kontroli sprawności można znaleźć na stronie: https://ec.europa.eu/environment/water/fitness_check_of_the_eu_water_legislation/ (9.03.2020r.)

[8] Więcej o reakcji EurEau można znaleźć na stronie federacji: http://www.eureau.org/resources/news/407-eureau-comments-on-the-fitness-check-of-the-water-framework-directive (9.03.2020r.)

[9] Więcej o Europejskim Zielonym Ładzie na stronie Komisji Europejskiej: https://ec.europa.eu/info/priorities/european-green-deal_pl (9.03.2020)

[10]Informacja o sprawie Wezery: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2015-07/cp150074en.pdf (9.03.2020)

[11] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Plan ochrony zasobów wodnych Europy. Bruksela, dnia 14.11.2012r.

[12] Plan ochrony zasobów wodnych Europy. Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg 2014

[13] Marq de Villiers. Water: The Fate of our Most Precious Resource. Mariner Books 2001r.

[14] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady: Rozwiązanie problemu dotyczącego niedoboru wody i susz w Unii Europejskiej. COM(2007) 414 z 18.7.2007r.

[15] Plan działania na rzecz zasobooszczędnej Europy. COM (2011) 571 z 20.9.2011r.

[16] Informacja Rady: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2019/12/18/water-reuse-for-agricultural-irrigation-council-approves-provisional-deal/ (9.03.2020)

dr inż. Klara Ramm – Izba Gospodarcza wodociągi Polskie

Źródło: Technologia Wody 2/2020